פסק-דין בתיק ע"א 7210/01

השופט י' טירקל:

רקע

• 1.              המנוחה רחל גלמבוצקי (להלן - "המנוחה"), היתה הבעלים של נכס מקרקעין ברחוב שטמפר 14 בנתניה, הידוע כגוש 8264, חלקה 113, תתי-חלקה 1, 2 ו- 36 (להלן - "הנכס"). תיאור הנכס, כמפורט בלשכת רישום המקרקעין הוא: תת-חלקה 1 - חניון בקומה תת-מרתף (בשטח של כ- 1,016 מ"ר); תת-חלקה 2 - אולם בקומות מרתף וקרקע (בשטח של כ- 1,250 מ"ר); תת-חלקה 36 - תא בקומה שביעית (בשטח של 22 מ"ר). ביום 16.6.1994, הורשעה המנוחה, עם שניים אחרים, בבית משפט לעניינים מקומיים בנתניה (ת.פ. 638/89), בעבירה של שימוש חורג בנכס, לפי סעיפים 145 ו- 204 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - "החוק"). בכתב האישום נאמר כי: "משתמשים במרתף חניה דו מפלסי כאולם ארועים ומקום לאחסון רהיטים ואריזות ריקות". בגדר גזר הדין, ניתן צו האוסר שימוש בנכס, לפי האמור בכתב האישום, באופן שיעשה בו שימוש רק בהתאם להיתר הקיים. ביצוע הצו נדחה לפרק זמן של שלוש שנים. כמו כן הורה בית המשפט כי תרשם הערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין בדבר צו איסור השימוש האמור (אעיר כאן, שראוי היה להשתמש במונח "הערה" ולא במונח "הערת אזהרה"). ביום 14.8.1997, נרשמה בלשכת רישום המקרקעין הערה לגבי כל אחת מתתי-החלקות שפורטו: "תיק בימ"ש ת.ב. 279 ת.פ. 638/89 מיום 16/6/94 לפי סעיף 221(ג) לחוק התכנון והבניה. איסור שימוש כמפורט בכתב התביעה" (להלן - "ההערה"). יצוין כי לפני רישום ההערה, ביום 21.2.1996, מכרה המנוחה את זכויותיה בנכס לברכת ארועים בע"מ (להלן - "הקונה"), וביום 25.8.1996 נרשמה בלשכת רישום המקרקעין הערת אזהרה לטובת הקונה לגבי כל אחת מתתי-החלקות. יובהר, כי דברים אמורים בשימוש חורג שנעשה בשטח של כ- 275 מ"ר מתוך תת-חלקה 1, בכך ששטח זה, שמיועד לחנייה, סופח לאולם הארועים, המצוי כדין בתת-חלקה 2.

המשיב מס' 1 - הוא עזבון המנוחה - (להלן - "העזבון") ביקש לקבל מהמערערת - היא עיריית נתניה  - (להלן - "העירייה") אישור לצורך רישום ההעברה של זכויות הבעלות של המנוחה בנכס לקונה בלשכת רישום המקרקעין, אולם העירייה סירבה לתיתו. לפיכך, עתר העזבון לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, על דרך של המרצת פתיחה, להצהיר: כי על העירייה לתת לו אישור להעברת זכויות הבעלות בנכס וכן אישור כי סולקו ו/או שולמו כל החובות המגיעים לה מהעזבון וכי אינה מתנגדת להעברת הזכויות; כי על לשכת רישום המקרקעין להעביר את רישום הבעלות בנכס לקונה, כפוף להערה ולהמצאת האישורים הדרושים; וכי ההערה אינה מונעת את העברת הזכויות במקרקעין. העירייה טענה, כי אין לתת לעזבון את האישור שביקש, מחמת חוב של אגרות ותשלומי חובה שונים, שבראשם היטל השבחה, עקב השימוש החורג שנעשה בנכס במשך שנים, וכן מחמת ההערה, המונעת את העברת הזכויות. 

פסק-דינו של בית המשפט המחוזי

• 2.              בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ג' קלינג), בפסק דינו מיום 14.6.2001, נעתר לתובענה. בית המשפט המחוזי קבע, כי העזבון אינו חייב בתשלום היטל השבחה, שכן על פי החוק מותנית תחולתו של היטל השבחה בשינוי מצבו הנורמטיבי של הנכס, הנעשה באחת משלוש דרכים: אישור תכנית, מתן הקלה או אישור שימוש חורג. מכאן, שמי שמשתמש במקרקעין שימוש חורג, בלי שניתן לו היתר לכך, פטור מהיטל השבחה. עם זאת, ועל מנת שלא ייצא חוטא נשכר, הוסמך בית המשפט הדן בהליך הפלילי, לפי סעיף 218 לחוק, לצוות על הנשפט - מלבד כל עונש שיושת עליו - לשלם את תשלומי החובה שבהם היה חייב אילו ניתן לו היתר לשימוש חורג. בגדר צו זה, ניתן לחייב את הנשפט גם בהיטל ההשבחה שהיה נגבה אילו ניתן לו ההיתר. כאמור לעיל, הורשעה המנוחה בעבירה של שימוש חורג בנכס, אך, משום מה, לא חייב אותה בית המשפט לעניינים מקומיים בתשלום היטל ההשבחה שעשוי היה לחול אילו ניתן ההיתר. לפיכך, הוחמצה ההזדמנות לגבות מאת המנוחה את היטל ההשבחה. בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי הוא הדין גם באגרות ובתשלומי החובה האחרים שבית המשפט לא ציווה לשלמם לפי סעיף 218 לחוק, עקב השימוש החורג בלי היתר. בית המשפט המחוזי הוסיף כי דרך אחרת לגבות אגרות והיטלים אלה היא על ידי משלוח דרישות תשלום, בקרות האירוע היוצר את החבות, אולם בעניננו הודתה העירייה כי לא שלחה לעזבון דרישה לתשלום הסכומים האמורים.

בית המשפט המחוזי דחה את טענת העירייה כי העברת זכויות הבעלות של המנוחה בנכס לקונה סותרת את תוכן ההערה, מן הטעם ש"תכליתו של סעיף 221(ה) לחוק אינה למנוע את עצם ההעברה של הנכס לידי אדם אחר, אלא למנוע את השימוש החורג במקרקעין במקרה בו יעבור הנכס לאדם אחר". לפיכך, אין ההערה מונעת את העברת הזכויות, בתנאי שהעסקה שלפיה מועברות הזכויות אינה סותרת את האמור בהערה. אכן, בגדר גזר דינו של בית המשפט לעניינים מקומיים, ניתן צו איסור שימוש וזה עניינה של ההערה שנרשמה בלשכת רישום המקרקעין, אולם לא ניתן צו האוסר להעביר את הנכס לאחר, ומכאן שאין בהערה כשלעצמה כדי למנוע את ההעברה.

ההשגות והתשובות

• 3.              העירייה משיגה על פרשנותו של בית המשפט המחוזי להוראות החוק ועל מסקנותיו. לטענתה, על העזבון לשלם אגרות ותשלומי חובה שונים, ובראשם היטל השבחה, בגין השימוש החורג שנעשה בנכס בפועל. אכן, "השבחה" מוגדרת בתוספת השלישית לחוק, בין היתר, כעליית שוויים של מקרקעין עקב "התרת שימוש חורג", אולם, לשיטתה, אין לפרש את המונח "התרת שימוש" באופן צר ודווקני, משום שתוצאתה של פרשנות זאת היא שחוטא ייצא נשכר, וגם אין היא מתיישבת עם המטרות הכלכליות של היטל ההשבחה. כמו כן, גביית אגרות ותשלומי חובה הנובעים משימוש חורג, על ידי התניית אישור להעברת מקרקעין בתשלומם, היא אמצעי גבייה מקביל לזה הקבוע בסעיף 218 לחוק. עוד טוענת העירייה, כי שגה בית המשפט המחוזי במסקנתו כי עסקת המכר בין המנוחה לקונה אינה סותרת את תוכן ההערה. לטענתה, הפריד בכך בית המשפט המחוזי באופן מלאכותי בין מכירת הנכס לבין השימוש בו כאולם שמחות, שבחלקו הוא בגדר שימוש חורג.

• 4.              לעומתה, טוען העזבון כי בהעדר היתר לשימוש חורג, אין עלייה בשווי הנכס ומכאן שאין השבחה המצדיקה תשלום של היטל השבחה. הפרשנות הרחבה של המונח "התרת שימוש" שהציעה העירייה היא פרשנות מלאכותית שאינה מתיישבת עם הוראות החוק והפסיקה. העירייה היתה רשאית לתבוע את תשלום החוב בגין השימוש החורג בגדר ההליך הפלילי, אך החמיצה הזדמנות זאת; ומשלא הוצא היתר לשימוש חורג בנכס, הרי שלא ניתן לחייב עוד את העזבון בתשלום היטל השבחה, והוא הדין בתשלומים האחרים. יתר על כן, בשנת 1996, הוציאה העירייה לעזבון אישורים שלפיהם סולקו כל החובות בגין הנכס. אשר להערה טוען העזבון כי תכליתה אינה למנוע העברה של זכויות, אלא למנוע את המשך השימוש החורג במקרקעין במקרה שהנכס עובר לאדם אחר; ובתנאי שהעסקה שלפיה מועברות הזכויות בנכס אינה סותרת את האמור בהערה. פרשנות זאת גם עולה בקנה אחד עם מעמדה של זכות הקנין כזכות חוקתית על חוקית. בעניננו, מכירת זכויות הבעלות של המנוחה לקונה אינה סותרת את תוכן ההערה המחייבת "שייעשה שימוש בנכס בהתאם להיתר הקיים", שכן לפי חוזה המכר נמכר הנכס כפוף למגבלה זאת והובטח כי השימוש בנכס יהיה על פי דין, וגם מחיר הנכס נקבע בהתאם לכך.

• 5.              המשיבה 2 - היא מדינת ישראל - (להלן - "המדינה") סומכת את ידיה על עמדתו של בית המשפט המחוזי בסוגיית היטל ההשבחה. לטענתה, נוצרת החבות בהיטל השבחה בגין שימוש חורג רק משהותר השימוש החורג. חששה של העירייה כי פרשנות זו תביא למצב בו חוטא ייצא נשכר, אין לו יסוד, לאור פרשנות הוראתו של סעיף 218 לחוק וכן משום העובדה שעבירה של שימוש חורג היא עבירה נמשכת, שאין מניעה להגיש בגינה כתב אישום בכל עת ובגדרו לתבוע את היטל ההשבחה. לענין השאלה האם בעניננו מדובר ב"עסקה הסותרת את תוכן ההערה", כאמור בסעיף 221(ה) לחוק, טוענת המדינה כי המגמה שעמדה ביסוד הסעיף היתה, כנראה, להחמיר עם עברייני בנייה דווקא על ידי הגבלת יכולתם לסחור בנכס שבנייתו או השימוש בו אינם כדין. לענין פרשנותו של הסעיף מציעה המדינה שתי גישות: האחת מצמצמת, במובן זה שהעסקה לא תרשם רק במקרים בהם ישנה התנגשות חזיתית בין העסקה ובין תכנה של ההערה. השנייה מרחיבה, באופן שמדיניות משפטית ראויה תשאף ללכוד ברשתו של הסעיף קבוצה רחבה של מקרים. כך או כך, לדעת המדינה, בנסיבות הפרשה שלפנינו, עומדת העסקה הנדונה בסתירה להערה.

גדר המחלוקת

• 6.              כפי שפורט לעיל, כולל הנכס שלוש תתי-חלקות (1, 2 ו- 36). בדיון בהליך הפלילי בבית המשפט לעניינים מקומיים, וכן בהכרעת הדין שהרשיעה את המנוחה ובגזר הדין שבו ניתן צו איסור השימוש, ראה בית המשפט את הנכס כמקשה אחת, ולא הפריד בין תתי-החלקות, אף על פי שצו איסור השימוש ענינו רק השימוש "במרתף חניה דו מפלסי כבאולם ארועים ומקום לאחסון רהיטים ואריזות ריקות"(ההדגשה שלי - י' ט'). מכאן עולה כי ענין השימוש החורג בנכס לא יכול היה לחול על תת-חלקה 36, המתוארת ברישום המקרקעין, כאמור לעיל, כ"תא" בקומה השביעית, בשטח של 22 מ"ר. זאת ועוד. במכתבה של העירייה אל המנוחה מיום 12.11.1996 נאמר כי "הוחלט לחתום על טופס הבקשה לתעודה עבור רשם המקרקעין לגבי התא ולא לחתום לגבי החניון והאולם". גם בדיון לפני בית משפט זה, הבהיר בא כוח העירייה בראשית דבריו כי "לגבי החלקה 96 [צריך להיות 36 - י' ט'] אנו מסכימים שהיא לא שייכת ישירות לחלק מהנכס" (ראו פרוטוקול הדיון מיום 5.8.2003). בכך הסכימה העירייה למחיקת ההערה לגבי תת-חלקה 36. גם לגבי תת-חלקה 2, הצהיר בא כוח העירייה, בהמשך הדיון: "יש לי חלק מצו הרישום, ואין לנו התנגדות שגם יינתן רישום לתת חלקה 2. אני מוכן לצמצם את סלע המחלוקת על תת חלקה 1" (ההדגשה שלי - י' ט'). בכך הסכימה העירייה למחוק את ההערה גם לגבי תת-חלקה 2 והמחלוקת צומצמה לענין משמעות ההערה לגבי תת-חלקה 1 בלבד.

דיון

היטל ההשבחה

• 7.              סעיף 196א לחוק מורה כי ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעורים, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית לחוק (להלן - "התוספת השלישית") ועל פיה, שבה פורטו, בין היתר, דרכי קביעת החבות בהיטל, שיעורו, אופן חישובו ומועדו. נאמר בסעיף 2(א) שם, כי מקום בו חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול של המקרקעין ובין בדרך אחרת, ישלם הבעלים היטל השבחה. בסעיף 1(א) לתוספת השלישית הוגדרה "השבחה" כך:

"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג" (ההדגשות שלי - י' ט').

ראוי לציין כי ענין היטל ההשבחה, לא נכלל בנוסחו המקורי של החוק והוסף בתיקון לחוק משנת תשמ"א. בהצעת התיקון לחוק הוצעה מלכתחילה הגדרה כללית ו"פתוחה" למונח "השבחה" - "עליית שווים של מקרקעין" - ובדברי ההסבר נאמר כי:

"השבחה היא עליית שווים של מקרקעין, ואין חיוב בתשלום היטל השבחה אלא כאשר היתה השבחה" (הצעת חוק לתיקון חוק התכנון והבניה (מס' 15), התשמ"א-1980, ה"ח 1491).